Местное самоуправление

Несколько страниц из истории местного самоуправления

Первую такую страницу заполнили, вероятно, эллины-колоны, покидавшие свои города-государства по собственной воле, исполняя повеление или неся наказание изгнанием.

Прибыв на новое место, они осваивали его, точно воспроизводя законы, порядки и образ жизни покинутого ими города. Со временем колония обрастала своими собственными нравами и обычаями, становясь не слепком, а лишь подобием, аналогом метрополии.

Совсем иначе устроено было местное самоуправление кумранских ессеев. Очень немногое они сохраняли от привычной иудейской жизни. Самоуправление строилось на строжайшем уставе, запрещавшем общение с женщинами и их присутствие в общине, деньги, частную собственность, торговлю, ношение и применение оружия, за малейшее нарушение, например, называние другого человека raka («пустой», глупый»), полагалось суровое наказание – изгнание из общины, что означало мучительную смерть в пустыне, вблизи кумранских пещер: изгнанный предпочитал умереть в этом месте, нежели возвращаться в привычную жизнь.

Жизнь коммуны регулировалась – в бытовых ситуациях советом старейшин, в делах духовных – священником.

Староверы, вытесняемые никонианами и царской властью в восточном направлении на Урал, в Сибирь, на Алтай и вплоть до острова Кадияк на Аляске, в северном – в Поморье, включая беломорские острова, на юг и запад – от Латвии до Дуная (липованы), обречены были на местное самоуправление и явили самые разные его формы, зависимые как от толка (разновидности староверия), так и той географической среды, того места, где вынуждены были осесть гонимые. Во всех случаях им пришлось отказаться от ряда ритуалов и обрядов, вплоть до отказа от священнослужителей (нетовцы и беспоповцы). Кстати, именно поэтому никонианское название староверов «старообрядцы» (и уж тем более «раскольники») – очевидное и незаслуженное оскорбление.

История с Робинзоном – поучительный пример того, как европеец организует местное самоуправление, то есть управление и самого себя и своего места. Именно этот последний случай наиболее наглядно демонстрирует двойственность местного самоуправления: необходимость адекватных друг другу самоорганизации и организации места.

Три кита местного самоуправления

Местное самоуправление держится на трех китах: порядок в пределах места, понимание в пределах места, хозяйствование в пределах места.

Самая большая проблема здесь для нас, тотально неуместных и безместных, – место. Хорошо евреям – они распилили свою землю задолго до Исхода из Египта. И до сих пор земельные участки, места праотцев, Авраама, Исаака и Иакова, остаются за ними. А когда евреи вошли в Землю Обетованную, то тут уж допилили всю территорию по двенадцати коленам. И каждый знает свое место и может законно претендовать на кусок земли, пусть даже виртуальный.

А может, как любой цивилизованный и даже нецивилизованный человек, купить или арендовать себе место на земле. И обустраивать на этом месте жизнь по своему усмотрению.

Так, после землетрясения 1908 года комьюнити (община) сан-францисских художников, потерявшая в этой катастрофе и жилье и многое другое, обратилась к Кармельской миссии выделить этой общине кусок земли во владениях монахов. Сердобольные францисканцы подарили им приличный кусок побережья.

И художники расселились в непосредственной близости от миссии. К ним присоединились художники, за теми – философы… галеристы, рестораторы… сейчас это – очаровательный и процветающий городок, взявший на себя миссию доказать себе и миру, что можно жить безо всякого развития. Ради этого кармельцы навели любопытный порядок в пределах своего места, введя пятнадцать мораториев. Вот некоторые из них:

- запрет любых бизнесов вне пределов центральной квадратной мили (менее 10% территории города)

- запрет любых сетевых бизнесов

- запрет светофоров

- запрет нумерации домов в центральной части города

- запрет на развоз почты (каждый получает свою корреспонденцию сам на почте)

- запрет на здания выше четырех этажей

- запрет на вторые ванные в частных домах и в квартирах

- запрет на высоту зеленых насаждений в прибрежной зоне

- и так далее

В городе отсутствуют преступления в нашем понимании (орущий по утрам соседский петух – вот головная боль местной полиции; здесь даже не угоняют машины, потому что не знают, как и где лучше припарковать свою), здесь не знают, что такое неблагоприятная экологическая обстановка, кармельцы очень набожны и чрезвычайно дружелюбны, но при этом абсолютно равнодушны к окружающему миру, вполне резонно считая, что живут в раю.

Одним из необходимых условий установления и соблюдения порядка в пределах места является социальная, имущественная однородность населения. Более того, тут существует определенная и легко объяснимая зависимость: чем зажиточней население, тем более оно склонно соблюдать и поддерживать порядок, устанавливаемый самим населением: живя в зажиточном жилом комплексе «Monterey Apartments Pines», я письменно обязался не содержать больших собак и маленьких детей. Переехав в соседний спальный городок Марину для разночинцев, я уже не испытывал ни этих, ни многих других ограничений, в бедных же кварталах следующего городка Сисайд царили поножовщина и марихуана. Строго говоря, голодранцам не до самоуправления. И для того, чтобы возникло местное самоуправление, необходимо прежде всего сделать местное население обеспеченным и зажиточным.

У нас компактные поселения зажиточного населения только появляются. Они пока не имеют ни опыта установления, ни опыта соблюдения местных порядков, но эти коттеджные поселки отличаются от многоэтажных микрорайонов и от всех окружающих их территорий и чистотой, и безопасностью проживания.

Понимание в пределах места определяется несколькими факторами, а именно:

- оседлостью населения

- его интеллигентностью

- его зажиточностью

- наличием и интенсивностью частных инициатив

- пространством коммуникаций и общения.

В больших городах даже в пределах микрорайона или дома оседлые, интеллигентные, зажиточные и инициативные – бисер, рассыпанный по полу. Они всегда в меньшинстве, чаще всего, угрожающем для них самих.

Зато в малых городах, в так называемом захолустье, понимание в пределах места не только возможно, но и повсеместно распространено, свидетельством чему являются пятачки общения: базарные плошади, очаги культуры, церкви, места массовых прогулок («бродвеи»).

Наконец, местное самоуправление – это самостоятельное хозяйствование в пределах места.

Хозяйствование предполагает владение, распоряжение, использование, отчуждение и ответственность хозяина (по-гречески «игемона», от которого произошли два так разошедшиеся по смыслам в современном русском языке слова – гегемон и игумен) за свое хозяйство. Образно говоря, граница хозяина проходит по окоёму его хозяйства.

Это значит, местное самоуправление возможно только тогда, когда над этим местом установлена хозяйственная власть, независимо от того, легитимна она или нет.

Начинается хозяйственное местное самоуправление с управления местными налогами, а, если их фактически нет (как в нашей стране), то с налогового самообложения – по случаю или на регулярной основе, но всегда целевым образом: местное налогообложение или самообложение всегда направлено на (благоустройство, безопасность, доставку продуктов и т.п.), в отличие от государственного, ориентированного за (доходы, владение и т.п.), а потому неизвестно на что потом расходуемого.

Местное самоуправление – это материальная свобода, материальное освобождение от гнета, интересов и поползновений внешнего мира, прежде всего государства. Если честно, то местное самоуправление – единственное общественное движение, способное противостоять государству и даже это – единственное, что в конце концов и уничтожит государственную машину.

Местное и муниципальное самоуправление. Городское управление, региональное, государственное и международное управление.

В отличие от местного, муниципальное самоуправление распространяется на более сложные формы совместного проживания людей. Начать надо с того, что оно включает в себя элементы, непосредственно не связанные с проживанием (с проживанием связаны детские сады и школы, низовая медицинская и аптечная сеть, мелкая розничная торговля, общепит и сервис, например): транспортная и энергетическая инфраструктура, магистральные инженерные коммуникации, промышленность, крупная торговля, банковские и другие финансовые сети, коммуникационные сети (телефон, почта и т.п.), уличное и дорожное хозяйство, утилизация (свалки, кладбища и т.п.): все, что находится от дома дальше уличного поребрика.

Местное самоуправление естественно и неуничтожимо, даже в условиях государственного террора («Воронья слободка» – яркий тому пример). Не то – муниципальное самоуправление, возникшее в Западной Европе лишь в 11-12 вв.. (исторические корни муниципии. Впрочем. Можно найти в античных городах и римских urbs как самоуправляемых и свободных городах). Оно возникло в противостоянии королю, епископу и сюзерену (порой одновременно).

Происхождение муниципального самоуправления во многом случайно, исторически случайно: в ходе крестовых походов города были оставлены на произвол судьбы и духовенством и рыцарством и дворянством, более того, эта свобода сопровождалась тем, что крестоносцы были вынуждены продавать свою недвижимость для обмена ее на «движимость»: вооружение, покупку солдат, боевых коней, транспортные средства, провиант и собственно деньги – это резко стимулировало денежный обмен и обогащение горожан, ремесленников и торговцев.

Муниципализация городов – довольно кровавая история, даже для такого благополучного случая, как Ганзейский союз городов.

Уже тогда сформировалась некоторая морфология городской коммуны (муниципии), которая, с одной стороны, обеспечивала свободу и независимость, а с другой – резко отличалась от простой структуры местного самоуправления и включала в себя:

- самоуправление

- университет

- мэрию (службы обеспечения жизнедеятельности)

-институт эшевенов (гласных присяжных, обладавших иммунитетом неприкосновенности и имущественным цензом)

- колокол (как символ гласности и одновременно средство набата и тревоги, впоследствии к нему присоединились городская газета и другие средства городской коммуникации)

- собственную печать

-общественную кассу взаимопомощи и вспоможествования впавшим в нищету или другие несчастья

- здание ратуши (предмет особой и ревнивой гордости – ратуши старались строить выше, чем в соседних городах и выше шпиля кафедрального собора).

В большинстве современных городов и городских агломераций муниципии сохраняют свою размерность небольших городов. Так, Лос-Анжелес, имеющий 12 миллионов жителей, состоит из примерно 20 независимых друг от друга муниципий. Во Франции более 36 тысяч коммун, 90% которых насчитывают менее 2000 жителей, в Бразилии – более 4300. Существует несколько моделей муниципального самоуправления, которые можно было объединить в три основных типа: англо-саксонская модель, французская модель и германская модель (чаще всего ассоциируемая с Магдебургским правом).

В компетенции, круге интересов и собственности муниципального самоуправления – социо-культурная, архитектурно-ладшафтная, образовательная сферы, торговля и сервис муниципального уровня, медицина, экология, коллекторные сети и коммуникации как переходники между магистральными и капиллярными сетями, вопросы развития территории и городской маркетинг, словом, весь круг, стоящий над местным самоуправлением, но вне государственного управления.

В тех случаях, когда муниципия совпадает с городом (малые и изредка средние города), то городское управление и муниципальное самоуправление практически совпадают за исключением тех нередких в нашей стране случаев, когда такие города имеют важное государственное значение (гарнизонные города, закрытые города ВПК, атомграды и т.п.) и соответствующий статус.

Опорная сеть больших и крупных городов опирается как на структуры государственного управления, так и на муниципальное самоуправление (совет муниципий и другие формы организации). Городское управление достаточно автономно от регионального и государственного уровней – в рамках своих интересов и компетенций, вплоть до того, что города (например, Канзас-Сити и Чикаго в США) могут находиться на территории двух штатов. Региональный уровень в условиях федеративного устройства государства обладает своей автономией, вплоть до местного законодательства. При этом возможно существование регионов международного и интернационального (многостороннего) статуса. Наконец, государственное управление не может рассматриваться как высшее – существует и должно набирать все большее значение международное и глобальное управление и законодательство.

В заключении следует сказать:

- законы, правовые и прочие регламентации должны быть проницаемы (кодифицируемы) от местного самоуправления до международного

- желателен принцип дополнительности (а не замещения) разных уровней управления во имя избежания конкуренции или конфликтов интересов (так, например, магистральные железные дороги должны быть в ведении государства, в частности, РЖД, а немагистральные – принадлежать частному капиталу, региональному уровню управления или комбинации из них, как это и было в дореволюционной России)

- местное самоуправление должно быть признано основным, а все остальные – дополнительными и обслуживающими жизнь людей.